Fundación para el Desarrollo Humano contra Provincia de La Pampa sobre Demanda Contencioso Administrativa

El Superior Tribunal de Justicia de La Pampa rechazó el recurso interpuesto por una fundación contra la resolución del Tribunal de Cuentas que la intimó a la restitución de una suma de dinero correspondiente a un subsidio que recibió de parte del estado provincial, ya que la recurrente no rindió cuentas del dinero recibido y no demostró que los gastos que realizó coincidan con la finalidad para la cual fue otorgado el subsidio.

12 de Agosto de 2013 – Superior Tribunal de Justicia de La Pampa – Sala B

Fundación para el Desarrollo Humano contra Provincia de La Pampa sobre Demanda Contencioso Administrativa

Superior Tribunal de Justicia de La Pampa

Resulta: I.- A fs. 28/37, el Dr. L. A. G., por su propio derecho y como Presidente de la “Fundación para el Desarrollo Humano”, promovió acción contencioso administrativa contra la Provincia de La Pampa, solicitando la nulidad de la Sentencia nº 1154/10 y su confirmatoria nº 887/11, dictadas por el Tribunal de Cuentas Provincial en el expediente n.º 6342/03 – MGEyS, que lo intimó a la restitución del importe de $3288,50, con más los intereses que corresponden hasta el efectivo pago, al considerar como “no rendido” dicho monto de un subsidio recibido del Estado provincial. Sostiene que tales actos administrativos aparejan una ilegalidad manifiesta, vulnerando principios, derechos y garantías constitucionales. Relata que mediante la Resolución nº 861/03, el Ministerio de Bienestar Social le otorgó a la “Fundación para el Desarrollo Humano”, un subsidio para solventar gastos de funcionamiento, del cual la entidad debía rendir expresa y documentada cuenta.-Sostiene que el organismo con funciones de contralor al momento de la rendición, era la Subsecretaría de Promoción y Asistencia a la Comunidad, quien por Disposición nº 40/03 aprobó la rendición presentada sin observaciones y aún con escasos comprobantes. Continúa su exposición diciendo que años después, el Ministerio de Bienestar envió las actuaciones al Tribunal de Cuentas a efectos de una nueva aprobación. Agregó que el Tribunal de Cuentas observó dos boletas, una de $4200 de Indumentaria Sol y otra de $630,00 de la señora Claudia Junco, que bien podrían haberse salvado con una declaración testimonial de los proveedores. Asimismo, consideró arbitrario que se haya observado un 10% del monto total del subsidio por no coincidir con la finalidad de éste. Sostiene que al Tribunal de Cuentas le compete un control externo de la legalidad, empero no puede hacer juicio sobre el mérito del gasto.-Expresa que la sentencia no dice cual es la norma vulnerada, sólo hace observaciones que afectan su derecho de defensa. En el punto VII plantea prescripción conforme lo normado por el art. 4033 del Cód.igo Civil, aduciendo que “… al haber presentado en tiempo y forma la rendición por parte de {la} institución y habiendo sido aprobada la misma sin observaciones por parte del Ministerio de Bienestar Social, y remitidas al Tribunal de Cuentas, el plazo para la acción se encuentra en exceso prescripto y sin posibilidad de reclamo”. Por último ofrece prueba y peticiona que se declare la nulidad de las sentencias cuestionadas, con expresa imposición de costas a la demandada. II.- A fs. 55/67 vta., los Dres. J. A. V. y R. A. T., apoderados del estado accionado, contestan la demanda deducida. Relatan que mediante Resolución nº 861/03, el Ministerio de Bienestar Social le otorgó un subsidio de $30.000,00 a la “Fundación para el Desarrollo Humano”, para solventar parcialmente gastos de funcionamiento y que la entidad debía rendir expresa y documentada cuenta de la inversión ante la Subsecretaría de Promoción y Asistencia a la Comunidad, en un plazo no mayor de ciento veinte (120) días. Informaron que la institución presentó la rendición (Dispos. 40/03) y luego la documentación se remitió al Tribunal de Cuentas para sus demás efectos. La auditoría de dicho órgano de contralor formuló un Pedido de Antecedentes (nº 01/07) que fue remitido al Ministerio de Bienestar Social. Dicho Ministerio, mediante Resolución nº 80/07, conforme lo normado en el art. 103 de la Constitución Provincial y art. 1º inc. d) del Decreto – Ley Nº 513/69, dio por agotada la instancia administrativa y declaró la incompetencia de ese Ministerio para resolver respecto de la presentación, aprobación y/o impugnación de la rendición de cuentas documentada referida a la utilización de los fondos otorgados en concepto de subsidios. Por su parte, la relatoría del Tribunal de Cuentas, intimó a la Comisión para que en el plazo de quince (15) días presente los antecedentes respaldatorios. El presidente y el tesorero de la Comisión respondieron la solicitud y el órgano requirente elaboró el Informe Definitivo, del cual surgen los motivos por el cual algunos comprobantes no debían ser aprobados. Finalmente, el órgano de contralor aprobó la rendición por un monto de $26.711,50 y consideró como no rendida la suma de $3288,50, dictando la sentencia pertinente e impugnada en la presente acción. Sostienen la improcedencia de la demanda incoada y la inexistencia de vicios que invalidan las sentencias cuestionadas. Con relación al derecho aplicable manifiestan que la N.J.F. nº 835 faculta al Poder Ejecutivo a subsidiar a través de los organismos del Estado, gastos de funcionamiento de toda institución pública que persiga finalidades culturales, sanitarias, benéficas o deportivas, imponiendo que las beneficiarias rindan cuenta documentada del subsidio recibido, luego de su inversión (art. 59). Sostienen que la competencia del Tribunal de Cuentas de la Provincia se encuentra regulada en el art. 103 de la Constitución Provincial y tal manda constitucional, a su vez, se encuentra reglamentada en la Ley Nº 513/69 (art. 1), por ende, la actuación del órgano de contralor debe adecuarse a tal normativa, por lo tanto, la única autoridad administrativa con competencia para fiscalizar la percepción e inversión de las cuentas de las instituciones privadas que reciban subsidios de la provincia, es el Tribunal de Cuentas. Agregan que en las Sentencias cuya nulidad se pretende, se hace expresa referencia a las razones de hecho y derecho en base a las cuales se fundaron las decisiones, encontrándose motivadas y carentes de cualquier vicio que se les pretendiera achacar, por cuanto reúnen todos y cada uno de los requisitos esenciales que la norma exige, por lo tanto son actos administrativos “perfectos”, válidos y eficaces, nacieron conforme al ordenamiento positivo vigente y fueron debidamente notificados al interesado. Agregan que no resulta una circunstancia exculpatoria la falta previa de capacitación a los efectos de rendir un subsidio, pues sólo consiste en demostrar que los gastos realizados coinciden con la finalidad para la cual fueron otorgados. Sostienen asimismo, la improcedencia de la prescripción planteada y consideran erróneo su encuadre legal. Al respecto dicen que el sistema establecido en el Cód. Civ. está fundado en la existencia de un plazo ordinario o residual (art. 4023 Cód. Civil), para los casos -como el presente- que no contengan un plazo especial previsto. Finalmente, ofrecen prueba, fundan su derecho y peticionan que se rechace en todos sus términos la demanda intentada, con costas. III.- A fs. 73, se abrió la causa a prueba y se clausuró a fs. 125.-IV.- A fs. 127/136 presentó su alegato la parte demandada, no habiendo realizado presentación alguna la parte actora.-V.- A fs. 138/140 emitió dictamen el señor Procurador General Subrogante, Dr. Guillermo A. Sancho quien expresó: “…. estimo que no se ha alegado ni demostrado la ilegitimidad de los actos administrativos cuestionados en función de la existencia de vicios en alguno de sus elementos esenciales, por lo que correspondería proceder al rechazo de la pretensión deducida en estos autos”. VI.- A fs. 141 se llama autos para sentencia; y Considerando: 1.- Que el Dr. L. A. G., en su carácter de Presidente de la “Fundación para el Desarrollo Humano”, interpuso demanda contencioso administrativa contra la Provincia de La Pampa, solicitando la declaración de nulidad de las Sentencias Nº 1154/10 y Nº 887/11 dictadas por el Tribunal de Cuentas Provincial. Mediante la Sentencia Nº 1154/10, el Tribunal de Cuentas consideró no rendida la suma de pesos tres mil doscientos ochenta y ocho con cincuenta centavos ($3288,50), correspondientes al subsidio otorgado por Resolución Nº 861/03 del Ministerio de Bienestar Social a la “Fundación para el Desarrollo Humano” e intimó a dicha entidad beneficiaria y, solidariamente a sus autoridades -entre las que se encuentra el actor en carácter de Presidente, como así también al Secretario y Tesorero- para que procedan a la restitución del importe referido. El segundo fallo impugnado -Sentencia nº 887/11-, rechazó el recurso de revocatoria deducido contra la citada en primer término. 2.- Que los agravios planteados denuncian la existencia de vicios en la motivación de los fallos y prescripción de la obligación sobre la que el Tribunal de Cuentas le formuló cargo. 3.- Que, teniendo en cuenta el contenido de los motivos alegados, este Tribunal considera pertinente expedirse, en primer término, respecto del planteo de prescripción. 3.1.- La parte actora sostiene que la obligación sobre la que se le formuló cargo, se encontraba prescripta y fundó su postura en lo normado por el art. 4033 del Cód. Civil, que establece el plazo de un (1) año. En defensa de los intereses estatales sostienen los representantes de la demandada que es incorrecto el encuadre legal que realiza el actor y que el plazo que corresponde es el decenal, previsto en el art. 4023 del Cód. Civil, criterio legal con el cual, adelantamos opinión, coincidimos. El art. 4033 del Cód. Civil. referenciado por el accionante es inaplicable, por improcedente, a la acción de nulidad de un acto administrativo, pues regula una singular circunstancia que nada tiene que ver con el presente caso. La figura requerida por la parte actora es la prevista para la acción revocatoria, pauliana o también denominada de fraude y tiene por finalidad que un acreedor obtenga la revocación o la declaración de ineficacia de un acto celebrado por el deudor en perjuicio o fraude de un derecho del acreedor, operando la prescripción al año del conocimiento de dicho fraude. En el presente caso, ni el estado ni el actor, iniciaron entre sí, una acción revocatoria o pauliana, sino que las actuaciones administrativas que culminaron con la sentencia del Tribunal de Cuentas -como consecuencia de la finalización de un Juicio de Cuentas- fueron tramitadas ante el incumplimiento, por parte de la entidad privada de referencia, de una rendición de cuentas documentada y respaldatoria de un subsidio otorgado por el estado. Por su parte, las leyes locales aplicables al procedimiento en cuestión, no contienen un plazo de prescripción. En virtud de ello, y siendo al respecto aplicable el Cód. Civ., el caso encuadra en el art. 4023 que determina que toda acción personal por deuda exigible se prescribe a los diez (10) años. La recepción de un subsidio o emolumento proveniente del Estado Provincial, acarrea ineludiblemente, la posibilidad de generar para el beneficiario, una deuda en caso de no presentar documentación respaldatoria y justificante del gasto del mismo. En el caso sub examine, el subsidio fue otorgado mediante Resolución nº 861/03 de fecha 16/07/2003 y el dinero fue recepcionado por el Presidente -Dr. G.- y el Secretario -Sr. E. N.- el 18/7/2003 (fs. 17/21 del expte. Adm. 6342/03). A su vez, las sentencias dictadas por el órgano de contralor y cuestionadas mediante esta acción, datan del 24/7/2010 y 11/4/2011. Consecuentemente el plazo de prescripción (conf. art. 4023 Cód. Civil) no se había consumido y el control de las cuentas fue dentro del plazo prescriptivo legal. 3.2.- Por otra parte, los alegados vicios denunciados del procedimiento y de la motivación de los actos impugnados, como también de la incompetencia del Tribunal de Cuentas para analizar la rendición de un subsidio, se desvanecen al interpretar el plexo normativo pertinente (art. 103 de la Constitución Provincial, art. 11 del Decreto – Ley Nº 513/69, Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas y Decretos del Poder Ejecutivo nºs. 785/87 y 835); la función de dicho órgano de contralor y la naturaleza jurídica del Juicio de Cuentas. El art. 103 de la Constitución Provincial dispone que corresponde al Tribunal de Cuentas fiscalizar la percepción y las cuentas de las “instituciones privadas” que reciben subsidios de la Provincia, referidas a la inversión de los mismos. Tal precepto tiene su correlato en la normativa infra constitucional, esto es la propia Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas -Decreto – Ley nº 513/69), art. 1, inc. d)-, que determina la competencia de éste para “… fiscalizar la inversión de los subsidios que la Provincia otorgue a ‘entidades privadas'”. Asimismo, el art. 11 de dicha normativa regula el “Juicio de Cuentas” y determina que las “entidades privadas”, deben rendir cuenta universal y documentada o comprobable de su gestión financiera-patrimonial, con ajuste a las normas complementarias en la materia y a las formalidades que indique el Tribunal de Cuentas. Por su parte la Ley Provincial nº 835, autoriza al Ministerio de Bienestar Social, a otorgar -mediante resoluciones ministeriales- subsidios a instituciones de bien público e impone, como único requisito, que las entidades beneficiarias deben rendir cuenta documentada del mismo, una vez invertidos los fondos y dentro del plazo que en cada caso se establezca (art. 19). Tal exigencia quedó plasmada en el art. 4º de la Resolución nº 861/03, que concedió un plazo de ciento veinte (120) días a partir de la fecha de cobro, para que la fundación rinda cuenta de la inversión realizada con el subsidio de $30.000 otorgado por el citado acto administrativo y cuyo destino fue gastos de funcionamiento. Además, el art. 33 del Cód. Civil, nos ilustra respecto de las personas jurídicas y clasifica a las mismas según su carácter sea “público” o “privado”. Enumera, entre las de carácter “privado”, a las “Fundaciones” que tengan por principal objeto el bien común. A su vez, indica que será “privada” cuando posea un objeto de bien común, motivado para su prosecución por un conjunto de miembros que para tal fin se agrupan; posean un patrimonio propio, sean capaces por sus estatutos de adquirir bienes, no subsistan exclusivamente de asignaciones del Estado y obtengan autorización para funcionar. A estas entidadespues lo que el respectivo órgano extra -poder -Tribunal de Cuentas- que controla por imperio constitucional, es el erario provincial, por lo tanto, si una fundación recibe un subsidio para un determinado fin, deberá rendir cuenta documentada de la inversión realizada con el dinero recibido.-La entidad que nos ocupa es una persona jurídica de carácter privado, según constancias del expediente administrativo nº 6342/03, agregado por cuerda: Resolución nº 097/98 del Ministerio de Gobierno y Justicia -Subsecretaría de Justicia y Protección a la Comunidad- Dirección General de Superintendencia de Personas Jurídicas y Registro Público de Comercio- (fs. 4) y Acta Constitutiva que la inviste como entidad civil sin fines de lucro bajo la forma de Fundación (fs. 5/12). Conforme a lo expuesto y habiendo la fundación recibido un subsidio del Estado, no escapa al control sobre el cual tiene competencia el Tribunal de Cuentas, en lo referido a la inversión de dicho dinero.. La legislación ut supra analizada conmina a que las entidades beneficiadas presenten la documentación que respalda su inversión, “ante” el organismo otorgante, quien por determinación del Decreto Nº 785/07 las debe controlar, pero, la “fiscalización” de la misma corresponde al órgano extra poder por imperio de la carta magna provincial. Además, resulta congruente con la Resolución nº 80/07, glosada a fs. 59/62 de los obrados administrativos, que declaró la incompetencia del Ministerio de Bienestar Social para resolver respecto de la presentación, aprobación o impugnación de la rendición de cuentas documentada referida a la utilización de los fondos otorgados en concepto de subsidios, y cuyo basamento legal fue el art. 103 de la Constitución provincial y art. 1º, inc. d) del Decreto-Ley Nº 513/69 del Tribunal de Cuentas.-Por otra parte, es dable resaltar que el Tribunal de Cuentas, realiza un control de la legalidad de la gestión financiera, “a priori” o “a posteriori”. Posee asimismo facultades denominadas jurisdiccionales mediante la realización de los “Juicios de Cuentas” y los “Juicios de Responsabilidad”, aunque siempre dentro del ámbito administrativo -con sujeción a su propia ley reguladora y reglamentaria-, pues no estamos ante un juicio jurisdiccional propiamente dicho. El Juicio de Cuentas, que pertenece al control “a posteriori”, o sea, después que la inversión se realizó -y al cual debemos atender para resolver este litigio-, es un análisis contable, de balanceo de la cuenta, para verificar si el dinero recibido por el beneficiario se corresponde con la documentación que respalda la inversión del mismo, es decir, es un examen de la exactitud de las cuentas, mediante un “procedimiento” que verifica que el importe salido de las arcas estatales se haya utilizado para el fin otorgado. Se visan los comprobantes de pago, aplicando conceptos matemáticos. Sin embargo, “ante la constatación de irregularidades u observaciones”, la ley permite que el Tribunal de Cuentas de traslado, por única vez, para que el cuentadante tenga la oportunidad de regularizar su situación, incorpora y analiza la presentación efectuada y luego, dicta sentencia. A esta última instancia llega, de igual manera, si el observado no realiza presentación alguna. Por lo tanto, el “Juicio de Cuentas” no es precisamente un “juicio”, sino que es un procedimiento de verificación de lo gastado o invertido, de conformidad al fin encomendado, no existe la denominada controversia o contienda jurisdiccional. Lo realiza un organismo administrativo de control de cuentas, no existen dos partes que discuten un derecho. Por su parte, estadio en el cual las partes pueden hacer valer y probar sus derechos, atento que la Ley nº 952, instaura un juicio pleno, con suficiente amplitud probatoria que da al administrado la posibilidad de revertir el fallo condenatorio cuestionado, si la idoneidad de la prueba que produzca en el mismo, logra avalar el derecho que dice ostentar. En tal sentido y en primer término advertimos que el debido procedimiento administrativo, llevado a cabo en sede administrativa y luego en el Tribunal de Cuentas, no vislumbra vicios atendibles. De fs. 22 de las actuaciones administrativas surge que fue adjuntada la rendición de cuentas correspondiente “… para ser presentada al Tribunal de Cuentas.” (fs. 22/52). Luego por Disposición nº 40/03, la Subsecretaría de Promoción y Asistencia a la Comunidad aprobó la rendición presentada y ordenó el pase al Tribunal de Cuentas (fs. 53). Radicado el expediente en dicho órgano, la Auditoría formuló un Pedido de Antecedentes y remitió los obrados al Ministerio de Bienestar Social -Subs. de Política Social- para que se de vista a los responsables de las observaciones, de conformidad al art. 14 de la Ley Nº 513 (fs. 56/58). El organismo ministerial mencionado, mediante Resolución nº 80/07, citada precedentemente, dio por agotada la instancia administrativa, se declaró incompetente para resolver respecto de la presentación, aprobación y/o impugnación de la rendición de cuentas referida a la utilización de los fondos otorgados mediante subsidios y dispuso la remisión al órgano de contralor de conformidad a lo normado por el art. 103 de la Constitución Provincial.-Recepcionado el expediente en el Tribunal de Cuentas, se le otorgó a la Fundación el plazo previsto en el art. 14 de la Ley Nº 513 para cumplimentar las observaciones. Analizadas la presentación y documentación adjuntada por la Comisión subsidiada, se dictó sentencia, decisión que fue debidamente notificada. Del estudio minucioso de las cuentas que da sustento al fallo, surgen los motivos por los cuales determinados montos no pudieron ser aprobados, entre las causas constan principalmente, con inconducencia con la finalidad del subsidio y que el gasto no se justifica como ayuda social (facturas de restaurantes y hoteles en Bariloche y comercios: supermercados, “Lacoste”, Farmacias, “Patio Bulrich”, La Bodega, Bebelandia, etc.). La restante prueba producida en esta instancia -informativa y testimonial- no arrojan datos relevantes ni aportan elementos de importancia que descalifiquen la pieza procesal impugnada, pues la no correspondencia del gasto con el fin para el cual fue requerido el beneficio social y que consumió el dinero recepcionado, no permiten arribar, legalmente, a otra solución con relación a la pretensión actoral.-Por las razones consignadas, las sentencias del Tribunal de Cuentas no contienen vicios que ameriten su nulidad. 4.- Que, de las consideraciones expuestas en los párrafos que anteceden, se infiere el rechazo de la demanda deducida y por ende, la legal condena por las costas devengadas en el pleito, de conformidad al art. 70 del C.P.C.A. Por ello, el Superior Tribunal de Justicia, sala B; resuelve: 1º) Rechazar la demanda contencioso administrativa interpuesta por el Dr. L. A. G., contra el Tribunal de Cuentas de la Provincia de La Pampa. 2º) Imponer las costas a la parte actora (arts. 69 y 70 del Código Procesal Contencioso Administrativo). 3º) Regular los honorarios profesionales de los Dres. J. A. V. y R. A. T., en forma conjunta en la suma de pesos seis mil ($6000,00). 4º) Registrar. Notificar, por Secretaría, mediante cédulas y, oportunamente, devolver las actuaciones administrativas a su procedencia. Tomás E. Mustapich.- Hugo O. Díaz

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