Clausura de establecimiento por incumplimiento de normativa ambiental

Obligación del titular de una Unidad Administrativa de Atención de Faltas Especiales de expedirse en relación al cumplimiento de las exigencias previstas como condición a la sanción administrativa. ACCIÓN DE AMPARO. Caracteres y finalidad.

La Cámara rechazó el amparo instado por una firma a fin que se declarara cumplida la sanción de clausura que le fuera impuesta por falta de del plano de inflamables actualizado, certificado de gestión de residuos peligrosos, permiso de vuelco y certificado de aptitud ambiental. Ante tal decisorio, la actora interpuso recurso de inconstitucionalidad en cual, denegado, dio lugar a la queja. El Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires hizo lugar al recurso y al amparo deducido.

1. —       Debe condenarse al titular de una Unidad Administrativa de Atención de Faltas Especiales a expedirse en relación al cumplimiento de las exigencias previstas como condición a la clausura del establecimiento de una firma, en tanto dicha sanción no puede transformarse en una de tipo permanente mediante la simple omisión de resolver si se ha satisfecho la carga impuesta y, con ello, superar el máximo de 180 días previsto por el art. 23 de la Ley 451 de la Ciudad de Buenos Aires.

2. —       La acción de amparo es una acción principal y solo cede ante la existencia de un medio exclusivamente judicial más idóneo, esto es, más expeditivo y rápido. (Del voto de la Dra. Ruiz)

TS Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2011/12/12. – Tecnología D’ Atri S.R.L. s/queja por recurso de inconst. denegado en D’ Atri, Jorge Bartolomé.

Buenos Aires, 12 de diciembre de 2011

Vistos: los autos indicados en el epígrafe,

Resulta:

1. La firma Tecnología D’Atri SRL interpuso queja (fs. 135/150), contra la denegatoria (fs. 3/4) del recurso de inconstitucionalidad (fs. 16/52) oportunamente articulado para cuestionar la sentencia de la Sala III PCyF (fs. 55/58) que, luego de hacer lugar a la apelación de la PGCABA, revocó el pronunciamiento de primera instancia y rechazó el amparo (fs. 115/133) instado por la recurrente a fin de que se declarara cumplida la sanción impuesta en virtud de la resolución definitiva Nº 1335/UAAFE/2010 dictada por la UAAFE nº 13. Esta última resolución comprendía la imposición de una multa y, en lo que ahora importa, la clausura del establecimiento sujeta a la condición de que se presentara en el legajo de faltas: a) plano de inflamables actualizado; b) certificado de gestión de residuos peligrosos; c) permiso de vuelco; y d) certificado de aptitud ambiental (fs. 70/75, legajo 21169/09).

2. Al rechazar el amparo con fecha 2/12/2010, el a quo sostuvo que su interposición había sido prematura, por cuanto entre el pedido de levantamiento de la clausura formulado el 10/9/2010 y la presentación judicial del 13/10/2010 no había transcurrido un plazo que permitiera demostrar mora de parte de la Administración. Además, agregó que “…existían otras vías para pedir el levantamiento (…) que eran pertinentes y admitían amplitud probatoria” (fs. 57 vuelta).

3. En el recurso de inconstitucionalidad D’Atri SRL señaló que la exigencia de vencimiento de un plazo mínimo para la interposición del amparo en las condiciones de autos “no encuentra basamento en el derecho vigente, por contradecir abiertamente la C.C.B.A. y la ley 2145” (fs. 34). Además, se agravió por cuanto la Sala III PCyF “[s]e limitó a señalar la inconveniencia de la vía procesal escogida, señalando genéricamente la mayor idoneidad de ‘otras vías’ sin siquiera mencionarlas, ni mucho menos aún, explicar o acreditar su mayor idoneidad de frente a la problemática del caso” (fs. 37 vuelta) transformando a la resolución impugnada en un pronunciamiento infundado. También sostuvo que la arbitrariedad de la sentencia radicaba, básicamente, en admitir “el mantenimiento injustificado de la pena de clausura, cuando se había acreditado la existencia y virtualidad de los elementos que colmaban las exigencias administrativas de la resolución 1335” (fs. 39). Finalmente, el recurrente consideró que la sentencia era contradictoria con el pronunciamiento anterior del a quo que había concedido la cautelar solicitada en el amparo, así como que ante las pruebas que acreditan la irrazonabilidad del proceder estatal en la etapa de ejecución de sentencia de la sanción impugnada resultaría innecesario “transitar ‘ritualismos inútiles’” (fs. 46), por mediar una clara conducta del Estado que hace presumir la ineficacia cierta de reclamar ante la Administración.

4. La Sala III PCyF denegó el recurso de inconstitucionalidad por cuanto, a su criterio, “…el agravio constitucional planteado no es más que un simple desacuerdo con la interpretación que esta sala ha hecho, no de una norma constitucional, sino de una norma infraconstitucional que regula el ejercicio del poder de policía de esta ciudad” (fs. 4).

Frente a ello, en la queja la parte recurrente adujo que “…el temperamento injustificadamente restrictivo que demostró la Sala determinó el fracaso de la acción de amparo” y que “detrás de esa restricción formal a la figura, se convalidaba un obrar ilegítimo de la Administración, por omisión, es decir, sin ingresar en el campo de su análisis, aún cuando existían sobrados elementos de prueba para hacerlo” (fs. 146 y vuelta).

5. El Sr. Fiscal General Adjunto propició el rechazo de la queja porque, según explicó, “…la elección de la vía directa del amparo fue cuanto menos prematura” y la discrepancia del recurrente a ese respecto no alcanza para configurar una cuestión constitucional. Además, destacó que “el recurso de inconstitucionalidad no es procedente porque no puede ser su objeto una revisión de cuestiones propias de la instancia ordinaria, en tanto existían otras vías idóneas para remediar el presunto gravamen, tanto administrativas como judiciales, y no se puso en crisis ningún derecho constitucional más allá de la propia molestia de la clausura” (fs. 157/158).

6. A fs. 330 se tuvieron por recibidas las copias certificadas del legajo 21169/09 en el que tramita la clausura impugnada y la causa quedó en condiciones de recibir sentencia.

Fundamentos:

Los jueces Ana María Conde, Luis Francisco Lozano y José Osvaldo Casás dijeron:

1. La queja debe ser admitida en cuanto logra acreditar que, en las circunstancias de autos, conforme quedará explicado, el rechazo del amparo impide obtener la corrección judicial de una arbitraria dilación de la Administración en expedirse acerca del cumplimiento de ciertas cargas a que quedó sujeta la permanencia de una clausura, convirtiéndola en una clausura definitiva indefinidamente latente, esto es, apartándola manifiesta y sorpresivamente de la solución inicial bajo la apariencia de mantener la medida originalmente dispuesta por la resolución 1335/UAAFE/2010.

2. El procedimiento de faltas seguido contra la recurrente culminó con el dictado de la resolución 1335/UAAFE/2010 y, para lo que ahora importa, consentida la condena allí dispuesta, la recurrente abonó la multa, presentó las constancias que estimó apropiadas y requirió el levantamiento de la sanción de clausura que la controladora de faltas había supeditado a la presentación de planos, permisos y certificados requeridos (fs. 70/75 del legajo 21169/09).

Desde esa oportunidad, ciertamente muy cercana a la fecha de imposición de la pena cuestionada, hasta el día de hoy —conforme surge de las constancias mencionadas a fs. 330— no obran en autos elementos que permitan demostrar que la titular de la UAAFE nº 13 haya emitido un pronunciamiento que resuelva si la documental aportada por la empresa cumple con la condición a que se sujetó la clausura dispuesta el día 27 de enero de 2010 y ejecutada en septiembre de ese año (fs. 144 del legajo 21169).

3. El procedimiento de faltas establece que cuando, como en autos, el pronunciamiento del controlador queda firme, las actuaciones son devueltas a ese funcionario a quien corresponde tramitar “la ejecución de la sanción impuesta” (arts. 23 y 42 de la ley 1217). En cambio, esa normativa nada tiene previsto en relación al modo en que deben tramitar los reclamos que pudieran suscitarse en la mencionada etapa de ejecución.

Establecido lo anterior, corresponde señalar, por un lado, que una clausura sujeta a condición no puede quedar transformada en una de tipo permanente mediante la simple omisión de resolver si se ha dado cumplimiento o no a la carga impuesta y, con ello, superar el plazo máximo de clausura permanente fijado por la ley en 180 días (art. 23 ley 451). Por otro, cualquiera sea la respuesta al interrogante mencionado, a esta altura de los acontecimientos, luego de pasados más de 12 meses desde que se solicitó una definición en torno al cumplimiento de la resolución 1335/UAAFE/2010 (fs. 92/93 y 147 del legajo 21169/09) no basta con postular la improcedencia formal del amparo si, al mismo tiempo, no se indica cuál sería el menoscabo que provocaría a la contraparte un proceso que, aunque de ordinario restringe el debate, no lo hace en el caso en que el acceso a la justicia pudo y debió ser aún mas expedito y expeditivo (fs. 55/57 voto de la mayoría).

4. Sin embargo, aunque el “derecho a la efectiva tutela judicial” invocado en autos aparece lesionado (fs. 131), la emisión de un pronunciamiento que “declare cumplida la sanción impuesta” como pretende el amparista (fs. 133), no puede quedar formulada directamente por los jueces. Establecer si las constancias aportadas por la recurrente cumplen las exigencias normativas contempladas en la resolución que impuso la clausura configura, acorde con el régimen de faltas vigente (ley 451 y 1217), una competencia atribuida a un órgano de la Administración como lo son las UAAFE. Asimismo, por las características de las potestades que esos órganos (UAAFE) ejercen, el legislador ha dispuesto un control judicial posterior y pleno (art. 24 ley 1217). El control debe ser posterior para asegurar que el contenido de las decisiones de los jueces que pase en autoridad de cosa juzgada, se refiera a derechos de los infractores y no recaiga o impacte directamente sobre competencias privativas de la Administración. A su turno, la revisión plena responde al mandato constitucional que, por regla, sólo admite como válida la imposición de penas mediante sentencias fundadas en ley (art. 18 CN y Fallos 247:646).

En suma, asiste razón al recurrente cuando afirma que se ha restringido ilegítimamente su acceso a la justicia, pero no corresponde emitir una sentencia que determine si las exigencias previstas en la resolución 1335/UAAFE/2010 han sido cumplidas sin que exista, a ese respecto, el pertinente pronunciamiento previo de la controladora que aplicó la sanción.

5. Lo anterior toma en cuenta que, acorde con las constancias de autos, el 7/10/2010 se implantó la clausura cuestionada (fs. 144 legajo 21169) y ella fue levantada el 5/11/2010 (fs. 245/246 y 255 del expediente principal 44766-00-00/10), sin que obren constancias de que hubiera sido repuesta u otra indicación precisa del recurrente en tal sentido. Frente a ello, y a fin de armonizar los intereses en juego corresponde devolver las actuaciones para que la titular de la UAAFE nº 13 se expida, dentro del plazo de diez (10) días, en relación con el cumplimiento de las exigencias previstas en el punto 4 incs. a, b, c y d de la resolución 1335/UAAFE/2010.

6. Por lo dicho, emitido el dictamen fiscal, corresponde hacer lugar a la queja así como al recurso de inconstitucionalidad planteados por D’Atri SRL, revocar la sentencia de fs. 55/58 y hacer lugar al amparo a fin de ordenar a la titular de la UAAFE 13 que en el término de diez (10) días se expida en relación con el cumplimiento de las exigencias previstas en el punto 4 incs. a, b, c y d de la resolución 1335/UAAFE/2010 como condición de la clausura allí dispuesta. Asimismo, corresponde ordenar la devolución del depósito cuya constancia de integración está agregada a fs. 134 e imponer las costas de este proceso en el orden causado.

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

Queja por recurso de inconstitucionalidad denegado:

La queja de fs. 135/150 vuelta fue interpuesta por la parte amparista en tiempo y forma, y contiene una crítica suficiente de la decisión que declaró inadmisible su recurso de inconstitucionalidad, circunstancia que autoriza el tratamiento de los agravios allí vertidos.

Recurso de inconstitucionalidad:

1. Comparto lo expresado por los jueces Ana María Conde, Luis Francisco Lozano y José Osvaldo Casás en los apartados 1, 2 y 3 de su voto. Se trata de consideraciones que dan cuenta de la extensión en el tiempo de la situación gravosa impuesta a la parte amparista por la conducta omisiva de la demandada, y por la sentencia que impugna.

Por su parte, Tecnología D’Atri SRL (Tecnología D’Atri) rebate con éxito las razones por las que los jueces a quo rechazaron su acción de amparo —reseñadas en el punto 2 de las “resultas”—, y plantea una auténtica cuestión constitucional reivindicando su derecho a “obtener una decisión jurisdiccional en un tiempo razonable”, y a la acción de amparo como “un derecho constitucional en sí mismo y, a la vez, una acción al servicio de otros derechos y garantías fundamentales” (fs. 34). Señala además, y es cierto, que la decisión que impugna coarta en forma ilegítima su derecho de ejercer toda industria lícita (cf. fs. 38).

2. El recurrente explica que según el art. 14 de la CCABA —al contrario de lo sostenido por los jueces a quo—, el agotamiento de la vía administrativa no es requisito para la procedencia de la acción de amparo, cuyo procedimiento, además, está desprovisto de formalidades procesales que afecten su operatividad. Mantiene también que en la Ciudad de Buenos Aires, “la acción de amparo se edificó fundamentalmente en lograr un dispositivo rápido y eficaz que logre la plena vigencia y operatividad de los derechos y garantías constitucionales que se ven lesionados, restringidos o amenazados; todo ello por el contrario muy alejado del posible condicionamiento ritual o formal que merme su finalidad tuitiva de los ciudadanos” (fs. 33 vuelta).

Respecto de la alegada existencia de otras vías para canalizar su pretensión, Tecnología D’Atri denuncia que la Sala interviniente “se limitó a señalar la inconveniencia de la vía procesal escogida, señalando genéricamente la mayor idoneidad de ‘otras vías’ sin siquiera mencionarlas, ni mucho menos aún, explicar o acreditar su mayor idoneidad frente a la problemática del caso” (fs. 37 vuelta). Así, cita doctrina según la cual, en el escenario descripto, “corresponde al Tribunal interviniente demostrar la mayor idoneidad del trámite ordinario con relación al amparo promovido” (fs. 37 vuelta). En este aspecto, me remito a mi voto en la causa “T., S. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ amparo (art. 14, CCBA)”, expte. n° 715/00 sentencia del 26 de diciembre de 2000”, que el recurrente transcribe parcialmente a fs. 38, donde manifesté que “la acción de amparo es una acción principal. Ni es subsidiaria, ni es heroica, ni es residual ni es de excepción, y sólo cede ante la existencia de un medio exclusivamente judicial, más idóneo, esto es, más expeditivo y rápido (conforme las Conclusiones de la comisión nº 3, en el XIX Congreso Nacional de Derecho Procesal en materia de amparo)”.

3. De acuerdo a lo expuesto, y en atención a la peculiar plataforma fáctica de estos autos, entiendo que los reparos que la Cámara opuso a la procedencia de la acción de amparo de Tecnología D’Atri resultan una exigencia demasiado rigurosa para el caso concreto. Por ello, adhiero a la solución propuesta por mis colegas excepto en cuanto a la imposición de las costas, que corresponden a la vencida. Así lo voto.

Por ello emitido el dictamen fiscal, por mayoría con respecto al punto 4,

el Tribunal Superior de Justicia

Resuelve:

1. Hacer lugar al recurso de queja y al recurso de inconstitucionalidad interpuestos (fs. 135/150 y 16/52).

2. Revocar la sentencia de fs. 55/58 y hacer lugar al amparo a fin de ordenar a la titular de la UAAFE nº 13 que en el término de 10 (diez) días se expida en relación con el cumplimiento de las exigencias previstas en el punto 4, incs. a, b, c y d, de la resolución nº 1335/UAAFE/2010 como condición de la clausura allí dispuesta.

3. Reintegrar el depósito cuya constancia de integración está agregada a fs. 134

4. Imponer las costas del proceso en el orden causado.

5. Mandar que se registre, se notifique con carácter de urgente y, oportunamente, se remitan las actuaciones a la Cámara de Apelaciones en lo Penal, Contravencional y de Faltas. — Ana María Conde. — Luis Francisco Lozano. — José Osvaldo Casás.

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