Acción de inconstitucionalidad contra norma que fue derogada. Carácter abstracto.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. Derogación de la norma originariamente impugnada. Cuestión abstracta. Improcedencia de la pretensión del accionante de atacar la norma derogatoria. Sustitución del objeto del proceso. Disidencia.

En el marco de una demanda declarativa de inconstitucionalidad, en la cual se impugnó la Resolución 67-AGIP-2010, en cuanto faculta a la Dirección General de Rentas a determinar el valor inmobiliario de referencia sin previa intervención del contribuyente, el Gobierno de la Ciudad denunció la derogación de la norma y su reemplazo por la Resolución 435-AGIP-2011. El peticionante, manifestó que mantenía respecto de la Resolución vigente las objeciones de orden constitucional formuladas respecto de la primera, y solicitó que se prosiga la tramitación de la causa, ahora dirigida a solicitar un pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad de la Resolución 435/AGIP/2011. el Tribunal Superior de la Ciudad, por mayoría, declaró abstracta la cuestión.

1. Toda vez que la Resolución 67-AGIP-2010, que facultaba a la Dirección General de Rentas a determinar el valor inmobiliario de referencia sin previa intervención del contribuyente, contra la que se promovió la demanda declarativa de inconstitucionalidad, fue derogada por la Resolución 435-AGIP-2011, la acción intentada ha devenido abstracta y carece de objeto.

2. La pretensión de la actora de sustituir el objeto de la demanda, impugnando la norma que derogó la resolución que en principio fue atacada, en tanto implica solicitar al Tribunal Superior de que efectúe un nuevo juicio de admisibilidad, que deberá ser precedido por las diligencias previstas por el art. 21 de la ley 402, excede sus atribuciones, pues, la apreciación de la procedencia formal de la acción corresponde a una etapa procesal a la que el proceso no puede retrotraerse sin comprometer el principio de preclusión.

3. Si el Tribunal Superior hace lugar a la sustitución del objeto de la demanda pretendida por el accionante, y declara la inconstitucionalidad y pérdida de vigencia de la resolución derogatoria de la norma contra la que se dirigió la acción, ello restauraría su vigencia, dando lugar a un resultado absurdo. (Del voto de las Doctoras Ruiz y Conde).

4. Si bien es cierto que la norma atacada de inconstitucionalidad ha sido derogado por la norma que ahora el actor pretende atacar, esto no significa que el objeto de la pretensión haya cambiado, pues, ésta última derogó expresamente en un artículo la norma en principio impugnada pero el resto de la normativa reproduce —según considera el accionante— las previsiones de la norma substituida, con variantes insubstanciales. (Del voto en disidencia del Doctor Franza)

5. Aun cuando Gobierno de la Ciudad sostiene que el pleito devino abstracto a raíz de la derogación de la resolución 67-AGIP-210, originariamente atacada por el demandante, no demuestra por qué continuar el proceso contra la nueva regulación, derogatoria de la primera resultaría improcedente, pues, si bien invoca la vulneración de su derecho de defensa no ha aclarado siquiera mínimamente de qué modo ello podría ocurrir, ni de qué defensas se vería privado, ni por qué razones resultaría insuficiente el ámbito de la audiencia oral y pública que habrá de continuar, para que pueda exponer los argumentos que estime pertinentes en pos de su postura. (Del voto en disidencia del Doctor Lozano)

TS Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2011/11/14. – Spisso, Rodolfo R. c. GCBA s/acción declarativa de inconstitucionalidad

2ª Instancia. — Buenos Aires, noviembre 14 de 2011.

Resulta: 1. El Dr. Rodolfo R. Spisso promovió demanda declarativa de inconstitucionalidad (art. 113, inc. nº 2, de la CCBA) contra la Resolución nº 67-AGIP-2010 (fs. 1/7 vuelta). El Tribunal, por mayoría, declaró admisible la acción (fs. 26/34).

2. El GCBA se presentó a fs. 67/91 vuelta y denunció la derogación de la norma objeto de la acción declarativa y su reemplazo por la Resolución n°435-AGIP-2011. En el responde correspondiente, el actor manifestó que “mi parte mantiene respecto de la Resolución 435/AGIP/2010 las objeciones de orden constitucional (…) formuladas” (fs. 93), y solicitó “que se prosiga con la tramitación de la causa, ahora dirigida a solicitar un pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad de la Resolución 435/AGIP/2011” (fs. 93 vuelta).

3. Corridos los traslados pertinentes, la parte demandada solicitó que se declare abstracta la cuestión (fs. 97/101). El Fiscal General Adjunto, por su parte, propició la prosecución del trámite (fs. 103/105).

Fundamentos

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

1. Según surge acreditado con las constancias agregadas a fs. 67/91, la norma contra la que el Dr. Rodolfo R. Spisso promovió la presente demanda declarativa de inconstitucionalidad, fue derogada por la Resolución n° 435-AGIP-2011. Así, la acción intentada ha devenido abstracta y carece de objeto.

Corresponde decidir si las particulares circunstancias verificadas durante el trámite de la demanda, esto es, la coincidencia que el actor denuncia entre la norma derogada y la norma que la derogó, autorizan al Tribunal a tratar los argumentos constitucionales vertidos respecto de la primera para arribar a una decisión acerca de la adecuación constitucional de la segunda.

2. Ya en la causa “Ortiz Basualdo, Susana Mercedes y otra c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad”, expte. n° 32/99, sentencia del 4/6/99 —en Constitución y Justicia [Fallos del TSJ], Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 2001, T. I, ps. 76 y siguientes—, sostuve que el Tribunal resulta incompetente para conocer en forma originaria y exclusiva en las acciones declarativas propuestas contra la validez constitucional de normas de alcance general derogadas.

La pretensión de la actora de sustituir el objeto de su demanda implica la solicitud al Tribunal de que efectúe un nuevo juicio de admisibilidad, que deberá ser precedido por las diligencias previstas por el art. 21 de la ley 402. Entiendo que ello excede las atribuciones del Tribunal pues la apreciación de la procedencia formal de la acción declarativa corresponde a una etapa procesal a la que el proceso no puede retrotraerse sin comprometer el principio de preclusión.

La petición del actor, además, requiere la comparación de dos normas —una de ellas derogada—, a fin de determinar si los procedimientos que regulan guardan entre ellos la semejanza denunciada. Esa operación también excede la competencia del Tribunal en el marco de la acción declarativa.

3. Conviene señalar, por último, que si el Tribunal declara la inconstitucionalidad y pérdida de vigencia de la Resolución N° 435-AGIP-2011, restauraría la vigencia de la Resolución N° 67-AGIP-2010, contra la que la parte actora dirigió su acción. Este resultado absurdo determina el sentido de mi decisión.

4. Por las razones expuestas, corresponde declarar abstracta la acción declarativa de inconstitucionalidad y disponer su archivo. Así voto.

El juez José Osvaldo Casás dijo:

Comparto lo expresado por la Sra. jueza de trámite, Dra. Alicia E.C. Ruiz, en los puntos 1 y 2 de su voto, fundamentos que justifican declarar abstracta la presente acción declarativa de inconstitucionalidad y disponer su archivo.

Así lo voto.

La jueza Ana María Conde dijo:

Me adhiero al voto de la jueza de trámite, Dra. Alicia E. C. Ruiz.

El juez Jorge A. Franza dijo:

Que a fs.67/91 la representante de la Procuración General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires acompaña copia de la Resolución Nro. 435-AGIP-2011, publicada en el boletín oficial el día 19 de agosto de 2011, que en su artículo 12 deroga la Resolución Nro. 67-AGIP-2010, objeto del planteamiento de inconstitucionalidad que diera origen a las presentes actuaciones.

Que atento a ello, se corrió vista a la actora quien a fs. 93 solicitó continuar con el trámite de la acción, toda vez que considera que se encuentra subsistente las objeciones constitucionales oportunamente planteadas.

Que conforme lo expresa en su escrito el Dr. Rodolfo Spisso, la nueva resolución “reproduce las previsiones de la norma substituida, con variantes insubstanciales” y que de considerarse que “la pretensión original se ha tornado abstracta, originará un inútil dispendio de la actividad jurisdiccional”, toda vez que se verá obligado a plantear una nueva acción de inconstitucionalidad contra la nueva norma.

Que habiéndose corrido traslado al Procurador General de la C.A.B.A., sostuvo en concordancia con su primer dictamen, que no se verifica la inconstitucionalidad alegada por la actora. Asimismo, agregó que “la actora deberá iniciar una nueva demanda en caso de pretender que se declare la inconstitucionalidad de la Resolución Nº 435-AGIP-2011”, toda vez que se trata de una nueva norma la que se pretende tachar de inconstitucional y por ende, el objeto de la pretensión original ha cambiado.

Que a su turno se le corrió vista al representante del Ministerio Público de la C.A.B.A., y a fs. 103-105 opinó que se debería proseguir con el trámite del proceso, toda vez que la nueva norma no cambia “el foco de la inconstitucionalidad pretendida”, por lo que pretender que se declare abstracta la pretensión original de la actora implicaría “caer en una absurda posición formalista”.

Ahora bien, coincido con el Sr. Fiscal General Adjunto en que corresponde hacer lugar a la continuación del proceso solicitada por el Dr. Spisso, y en ese sentido me pronunciaré conforme a los motivos que a continuación expongo.

Si bien es cierto que la nueva norma ha derogado la atacada de inconstitucionalidad, esto no significa que el objeto de la pretensión del accionante haya cambiado. Así, el artículo 12 de la Resolución Nº 435-AGIP-2011 deroga expresamente la Resolución Nº 67-AGIP-2010, pero el resto de la normativa reproduce, a consideración del accionante “la previsiones de la norma substituida, con variantes insubstanciales”.

Asimismo, cuando este Tribunal decidió declarar formalmente admisible la acción de inconstitucionalidad impulsada por el Dr. Rodolfo Spisso, no sólo se tuvo presente que el nombrado se encontraba legitimado para impulsar la misma y que había cumplimentado los requisitos formales previsto en la ley 402; sino también que la norma impugnada afectaba, al igual que lo sigue haciendo la vigente, el derecho de defensa, al facultar “a la Dirección General de Rentas a determinar el valor inmobiliario de referencia sin previa intervención del contribuyente, así como el debido proceso legal, ya que dicha facultad puede ser ejercida sin el dictado de un acto administrativo con las exigencias de motivación que ello implica para un conocimiento detallado por parte del administrado (bases , pautas, índices utilizados, antigüedad y amortización de los inmuebles, entre otras circunstancias esgrimidas por el accionante”.

Así, del análisis de la nueva resolución de la A.G.I.P., surge que el objeto de la pretensión no se vería alterado respecto de la afectación constitucional aducida originalmente; y declarar abstracta la acción originalmente impulsada, implicaría un dispendio de actividad jurisdiccional.

De esta manera se estaría atentando contra los principios de celeridad y economía procesal, y en consecuencia contra la garantía constitucional de defensa en juicio, toda vez que el Dr. Rodolfo Spisso se vería obligado a impulsar una nueva acción, con idéntico objeto al que motivara la impulsada contra la Resolución Nº 67-AGIP-2010.

Respecto a la garantía constitucional mencionada, el más Alto Tribunal del país en el precedente “Fundación San Martín de Tours s/amparo”, ha entendido que “…no se agota en el cumplimiento formal de los trámites previstos en las leyes adjetivas, sino que se extiende a la necesidad de obtener una rápida y eficaz decisión judicial que ponga fin a los conflictos y situaciones de incertidumbre, evitando, dentro de los límites de lo razonable y conforme a las circunstancias de cada caso, una dispendiosa y eventualmente inútil actividad jurisdiccional; así lo exige, por lo demás, el propósito de “afianzar la justicia” enunciado en el Preámbulo de la Constitución Nacional…”.

En el mismo orden de ideas, cabe recordar que a partir de la última reforma constitucional, los instrumentos internacionales de derechos humanos mencionados en el inc. 22 del art. 75, adquirieron jerarquía constitucional.

Entre ellos cabe destacar a la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica, que complementó los derechos de defensa en juicio y acceso a la justicia, reconocidos en nuestra constitución histórica.

Así, este instrumento ordena a los Estados firmantes a garantizar a toda persona, la posibilidad de disponer de un procedimiento breve y sencillo por el cual la justicia lo ampare, y que logre obtener “la determinación de sus derechos” en un “plazo razonable”.

Por su parte, la normativa local obliga a los jueces a “Procurar que se logre la mayor economía procesal en la tramitación de la causa” (conf. art. 27 in fine de la ley 189) y conforme lo establecido en el art. 108 de la Constitución local “En ningún caso el Poder Ejecutivo ni el Poder Legislativo pueden ejercer funciones judiciales ni arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas. Cada uno de ellos es responsable en el ámbito de su competencia, de dotar al Poder Judicial de los recursos necesarios para garantizar el acceso a la justicia y la resolución de los conflictos en tiempo razonable y a un costo que no implique privación de justicia”.

Por todo lo expuesto, voto por proseguir con el trámite del proceso oportunamente iniciado por el Dr. Rodolfo Spisso y en consecuencia, rechazar el pedido formulado por el Procurador General de la C.A.B.A. en cuanto a que se declare abstracta la acción declarativa de inconstitucionalidad interpuesta.

El juez Luis Francisco Lozano dijo:

1. El actor mantiene la pretensión instada en la demanda, pero ahora, las objeciones allí formuladas quedarían dirigidas a lograr la declaración de inconstitucionalidad de la resolución 435-AGIP-2011. A criterio del demandante, los vicios oportunamente señalados respecto de la resolución 67-AGIP-2010, derogada por la normativa indicada, subsisten y serían suficientes para declarar su inconstitucionalidad.

2. Aunque el GCBA sostiene que el pleito devino abstracto a raíz de la derogación de la resolución 67-AGIP-210, no demuestra por qué continuar el proceso contra la nueva regulación del “VIR” resultaría improcedente. En tal sentido, como señala en su dictamen el Sr. Fiscal General Adjunto, si bien el demandado invoca vulneración de su derecho de defensa “…no ha aclarado siquiera mínimamente de qué modo ello podría ocurrir (…) ni de qué defensas se vería privado, ni por qué razones resultaría insuficiente el ámbito de la audiencia oral y pública que habrá de continuar, para que pueda exponer los argumentos que estime pertinentes en pos de su postura” (fs. 104 vuelta).

A su turno, la improcedencia que el GCBA apoya en la preclusión de la etapa de admisibilidad, se postula sin indicar que los parámetros tomados en cuenta por el Tribunal hubieran quedado modificados por la resolución 435-AGIP-2011. En particular, no está discutido el alcance general del régimen impugnado, ni se expresan dudas en torno a cuáles son las objeciones constitucionales formuladas en contra de la regulación vigente.

3. En el contexto reseñado, tomado en cuenta el estado procesal en que se encuentran estas actuaciones y ante el mantenimiento de la pretensión esgrimida por el accionante (fs. 93), nada impide que los planteos formulados en la demanda queden dirigidos exclusivamente a cuestionar la resolución 435-AGIP-2011 pues, en realidad, si ellos tuvieran algún déficit a raíz del cambio normativo, las consecuencias pesarían sobre el accionante. De lo contrario, en línea con lo advertido por el dictamen fiscal, la introducción de cambios no sustanciales en la normativa impugnada bastaría para frustrar sistemáticamente el control abstracto de constitucionalidad previsto por el art. 113 inc. 2 de la CCBA (fs. 103 vuelta).

Finalmente, el eventual progreso de la demanda, visto desde la perspectiva con que el juzgador puede expedirse a esta altura del proceso, no conduce inevitablemente a que recobre vigencia el régimen derogado, en tanto son cuestiones separables la existencia en la Administración de potestad suficiente para reemplazar el sistema de cálculo del VIR y la validez del procedimiento elegido para determinarlo.

Por las razones dadas, de acuerdo con lo dictaminado por el Sr. Fiscal General Adjunto, corresponde reconducir la demanda con el alcance solicitado por el accionante.

Por ello, por mayoría y emitido el dictamen del Sr. Fiscal General, el Tribunal Superior de Justicia resuelve: 1. Declarar abstracta la acción declarativa de inconstitucionalidad planteada por el Dr. Rodolfo Spisso a fs. 1/7.

2. Mandar que se registre, se notifique, y se archive.— Alicia E. C. Ruiz. — José Osvaldo Casás. — Jorge A. Franza. — Luis Francisco Lozano.

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